24,511本叙利亚护照：国际刑警组织的SLTD数据库仍易被滥用

2026年9月5日，叙利亚内政部宣布国际刑警组织已撤销一项涉及24,511本叙利亚护照的预警。该消息由内政部国际合作局局长阿卜杜勒·拉希姆·贾巴拉（Abdul Rahim Jabara）上校宣布，并经Enab Baladi和新阿拉伯人报等媒体报道。事情的经过很简短。2024年11月，阿勒颇刚失守不久，阿萨德政府便报告称这些护照是从该市的一个移民和护照办公室失窃的。它们并未失窃。这些护照是按正常程序签发并交给持有者的，随后他们持这些证件出行了近两年，而全世界的所有边境岗哨都被告知要将这些证件视为失窃证件。其中一些人被扣留。一些人的护照被没收。据内政部称，撤销该预警花费了大马士革国际刑警组织分局持续不断的努力，并与总秘书处保持着密切联系。正如贾巴拉对Enab Baladi所述，事情最终以“核实该预警不正确且基于不准确的事实”而告终。

这一切背后的工具是国际刑警组织的“被盗及丢失旅行证件”数据库，简称SLTD。几年前，土耳其曾利用它来对付海外的反对者。叙利亚前政府现在也利用它来对付它刚刚失去控制的人群。在此期间，该数据库的保障措施没有任何明显的变化，2024年10月在美国赫尔辛基委员会关于打击滥用国际刑警组织进行威权打压的吹风会上提出的两项提案，至今仍维持原状。

什么是SLTD数据库

SLTD数据库记录了被报告为被盗、丢失、吊销、无效或空白被盗的旅行及身份证件信息。我们在2024年的一篇文章中描述过它以及各种被滥用的方式。此后的数据规模有所增长。国际刑警组织目前估计该数据库约有1.38亿条记录，而当时约为9,900万条。2023年，该数据库被查询了36亿次，并返回了232,423次命中结果。极少有国际刑警组织的工具会被如此频繁地查询，原因很简单，因为边检人员在接到护照的瞬间就会运行它。

关于其运作方式，这里有两点至关重要。首先，只有发证国才能通过其国家中心局或其他授权机构记录文件。其次，这里没有像红色通报那样严格的发布前审查机制。根据《数据处理规则》第77条，每一份通报请求在发布前都必须经过总秘书处的合规审查；这项工作由成立于2016年的“通报与扩散工作组”（Notices and Diffusions Task Force）负责。然而，规则中没有任何适用于“被盗及丢失旅行证件”（SLTD）记录的同等机制。国际刑警组织在其数据库官方页面上描述了记录的输入与检索方式，但仅此而已。公众所能找到的关于对SLTD数据进行任何审查的公开参考，仅限于某次采访中的一句话以及信函中的一个段落，我们将在下文探讨。

分类同样重要。该数据库最初是为被盗和丢失证件而建立的。而现在，它也接受被通报为已被撤销或无效的证件，这使得一个原本用于打击欺诈护照的工具，变成了一个让政府可以记录其取消某本正躺在持有人口袋里的护照决定的地方。国际刑警组织档案控制委员会（CCF）在被咨询有关旨在针对过期、损毁或销毁证件的“无效”类别时，便已意识到了这一问题。其2018年工作报告指出，委员会“担忧这一类别可能会被滥用，或者可能没有包含对证件为何失效的解释”。总秘书处的应对措施是更新SLTD的标准作业程序，这是一份从未公开发布的内部文件。

土耳其的先例

土耳其展示了该数据库能为打击异见人士的政府带来什么。据Disclose报道，在2016年未遂政变后，土耳其当局以政治为由注销了数十万本护照，并将其中的一部分录入了SLTD。2019年2月由Nordic Monitor发布的泄露情报文件描述了这一做法。离开该国的人士在外国边境才得知此事。两位律师阿里·耶尔迪兹（Ali Yildiz）和本·基思（Ben Keith）在2023年7月的《安全正义》（Just Security）一文中详细阐述了其运作机制，他们指出，土耳其本国的宪法法院曾三次裁定，护照注销和旅行禁令需要法院命令。即便如此，这些记录还是被录入了系统。

耶尔迪兹和基思是在2023年6月5日由25名人权律师和捍卫者发表公开信之后撰写该文的，该公开信曾要求秘书长暂停土耳其对该数据库的访问权限，直至建立进一步的审查机制。这封信还提出了一个更具持久性的要求：仿照“通报与扩散工作组”对通报所实施的模式，为SLTD条目建立审查机制。他们的论点关乎动机。土耳其对红色通报的使用已于2018年受到限制。一个仍然企图触及海外异见人士的国家会寻找审查最少的渠道，而SLTD正是这样的渠道。秘书长于2023年6月23日作出答复。他拒绝了这些指控，称SLTD数据必须像任何其他数据一样满足国际刑警组织《宪法》和各项规则的条件，并写道总秘书处“保持警惕”，且此前已对国家中心局采取过纠正措施，“包括针对上传至SLTD数据库的数据”，同时指引申请人向CCF寻求访问权。他并未采纳建立审查机制的提议。纠正措施是国际刑警组织针对滥用行为的标准答复，但它们自身也存在一个问题：正如查理·马格里（Charlie Magri）与其合著者今年早些时候在《哈佛国际法杂志》一篇文章中所阐述的，国际刑警组织几乎从不说明哪些国家正处于纠正措施之下、原因何在，或持续多久。

问题的严重性直到后来才浮出水面。2024年11月，《纽约时报》报道称，土耳其和白俄罗斯已将该数据库“武器化，以骚扰异见人士或使其滞留海外”，国际刑警组织曾一度禁止土耳其使用该数据库，且白俄罗斯正处于特别监控之下。国际刑警组织通报审查团队的负责人向该报透露，国际刑警组织也在探讨扩大对护照数据库监督的方法。自那以后，再无相关公开报道。随后在2026年1月，Disclose引用其查阅的一份国际刑警组织内部文件称，2016年至2021年间，近74,000本土耳其护照和旅行证件被从数据库中删除。根据同一文件的记载，土耳其在2023年又录入了560本，所有这些都被国际刑警组织认定为存在问题。2021年，国际刑警组织对土耳其实施了纠正措施，Disclose将其描述为对其红色通报及消息传递的强化监督。这些措施在不到三年的时间里就被解除。Disclose引用的纠正措施团队2025年1月的一份备忘录显示，“来自安卡拉的请求继续带来挑战”，并且“尽管统计数据有所改善，但违规比例仍然高于大多数国家”。该备忘录谈及的是土耳其的请求总体情况，而非专门针对SLTD。

因此，针对土耳其的处理方式是事后删除条目、短暂禁止访问，以及一段已经结束的纠正措施期。此举并未产出任何公开的规则。

叙利亚，2024年至2026年

叙利亚的情况遵循了相同的模式，但有一个转折：录入这些条目的政府已经倒台。其国家中心局本身就曾于2012年12月至2021年10月期间处于国际刑警组织的纠正措施之下，当时总秘书处解除了这些措施，并承诺“继续密切监督该国家中心局的活动”。三年后，该局提交了这批数据。阿萨德政权在失去阿勒颇后不久，便报告有24,511本护照被盗。无论其此举意图为何，其效果是将24,000多名刚处于反对派控制之下的民众的证件打上了标记。这些条目在2024年12月大马士革陷落期间以及之后的二十一个月里一直处于生效状态。直到2026年9月，在继任政府提出请求，并经历该政府所称的与总秘书处的持续跟进之后，这些条目才被撤下。

请注意从国际刑警组织的角度来看，这些条目哪里出了问题，哪里又没有问题。它们是由发证国根据规则要求录入的，因此从纸面上看是合规的。它们是批量到达的。并且受影响的人无从知晓。当护照进入SLTD时没有任何通知、没有摘要，旅行者看不到任何东西。任何人得知这一情况的契机，都是边境官员看着屏幕。该部表示，由于这一警报，多国有人被拘留并被没收护照；但它并未说明人数、地点，也未说明自此之后是否所有护照都已发还。

这就引发了本案的核心问题：在一个国家中心局录入记录与边境官员看到标记之间，是否有任何检查？由谁检查？对照什么标准检查？国际刑警组织曾就此做过一些笼统的说明。其规则中的规定则更少。两者均陈述如下。

没有规则的审查

国际刑警组织确实表示会对SLTD数据进行审查。“通报与扩散工作组”的法律顾问协调员卡拉·代尔·多内（Carla Delle Donne）在接受《国际刑警组织聚焦》（INTERPOL Spotlight）采访时表示，该团队的核心工作是通报和扩散，“但我们也对其他工具中记录的数据的合规性进行审查，例如我们的被盗及丢失旅行证件数据库”。

加上秘书长2023年的信函（其中提及警惕性以及过去的纠正措施），这就是关于该主题的全部公开记录。两份文本均未说明何时审查记录、基于何种触发机制、对照何种标准，或由谁审查。面对1.38亿条记录以及每次数以万计涌入的条目，工作组显然无法逐一审查，国际刑警组织也并未声称其能够做到这一点。目前没有关于SLTD条目被审查、阻止或删除的数据，尽管国际刑警组织现在针对通报和扩散发布了确切的数据。

底层的规则则更为单薄。秘书长在回复2023年公开信时写道，SLTD信息与国际刑警组织数据库中的所有数据一样，“必须满足国际刑警组织《宪法》和规则中定义的条件”。这倒也公允，但究竟是哪些条件？对于SLTD而言，它们只能是适用于系统中每一条数据的《数据处理规则》的一般原则：关于目的的第10条、关于合法性的第11条以及关于质量的第12条。根据第11条和第12条，录入国应对其输入内容的合法性和准确性负责，而总秘书处必须“建立保障合规的机制和工具”。这就是全部内容。通报有其专属的条款（第73至96条）。扩散有其专属的条款（第97至101条）。而旅行证件则根本没有条款：没有关于国家在将护照记录为被盗、被撤销或无效之前必须证明什么的规定，也没有关于当24,000多本护照分批涌入时国际刑警组织该如何处理的规定。取而代之的是标准作业程序，这是在CCF于2018年提出关切后修订的，且从未公开发布。

叙利亚就是对这一安排的测试，而结果已记录在案。一个走向崩溃的政权在其失去第二大城市的几天里，一口气谎报了24,511本护照被盗，而这些条目在系统中停留了二十二个月。如果说针对SLTD条目的合规审查正在运行，那它并未抓获此事。新政府不得不提出交涉，即便如此，也花费了该部所称的持续努力才将这些条目清除。

个人的救济途径也好不到哪里去。数据库中被标记的任何人都可以向CCF请求访问数据并要求删除。由于没有适用于SLTD的具体条件，委员会只能退而求其次地援引第11和第12条，并向录入国索要法律框架以及条目背后的原因。两项已公布的裁决展示了这一过程的运作方式。在CCF-2019-04一案中，一本被记录为已撤销并在机场被扣押的护照被删除，因为该国引用的条款处理的是护照的签发而非取消，且尽管委员会多次请求，该国从未提供其要求的撤销决定或逮捕令。在CCF-2024-03一案中，条目被保留：该国出具了一份禁止申请人旅行并取消其护照的法院判决，而申请人关于滥用的证据是一篇报纸文章以及一份关于其国家总体SLTP实践的报告，委员会认为这并未说明他的具体情况。因此，救济途径是存在的，但整个过程是一本护照接着一本护照地处理，且速度缓慢，只针对提出申请的个人。《CCF章程》赋予委员会四个月时间来决定访问请求，九个月时间来决定删除请求（第40条）。它已不再能遵守这些截止日期。其2024年的报告显示，30%的删除请求耗时超过九个月，是前一年的两倍，且主席曾表示，在情况改善之前，这一状况将会恶化。对于护照被标记的人来说，这意味着将近一年（甚至更久）的时间无法旅行，而文件还在慢慢走完审核流程。

这一切都并非新鲜事。2024年10月29日，当被问及能否防止该数据库被滥用时（相关问答内容见官方记录），Otherside 网站创始人查理·马格里（Charlie Magri）向美国赫尔辛基委员会提出了同样的两点看法。 第一：国际刑警组织应制定明确的SLTD数据录入规则，并将其纳入《数据处理规则》，其中包括在将护照记录为被吊销前必须获得法院裁决的要求，以确保该记录基于法律依据而非政治考量。 第二：鉴于数据量庞大，在录入前逐条核查并不现实，因此国际刑警组织至少应建立审查机制，对数据进行基本核查。但这两点均未落实。来自一个正处于战败边缘的国家的一批24,511条记录，堪称最显而易见、理应接受基本核查的案例。然而，据目前所知，该批记录并未经过任何可查证的核查。

这给国际刑警组织留下了什么局面

红色通报现在在发布前会接受审查，而国际刑警组织发布的拒绝统计数据表明这种审查是切实的。蓝色和绿色通报于2024年被纳入发布前审查范围。每当一个渠道收紧，压力就会转移到下一个渠道。SLTD是国际刑警组织最大的工具之一，也是咨询率最高的工具之一，但围绕它的成文规则最少，而且旅行者在边境官员看到之前无法看到标记。土耳其暴露了这一漏洞。叙利亚则从相反的方向再次暴露了这一漏洞：一个崩溃的政权给它刚刚失去的人口的证件打上了标记，而这些标记的存活时间比该政权本身还要长将近两年。

国际刑警组织已经拥有其所需的文本，而赫尔辛基会议的两项提议恰好对应了两个不同的漏洞。

第一个漏洞是规则。《数据处理规则》为通报、扩散和分析文件设定了条件；旅行证件需要有其专属的条款。它应当规定国家在将护照记录为已被撤销、无效或被盗之前必须证明什么，并要求在护照被撤销或作废的情况下必须有法院判决，从而使条目建立在法律基础而非政治基础之上。此类规则只需编写一次，经大会通过后，便在生效之日对每个国家中心局产生约束力。

第二个漏洞是合规机制，仅靠规则无法填补这一空白。通报有相应的机制：工作组、其标准、其公布的拒绝数字。而SLTD只有采访中的一句话和信函中的一个段落。我们需要的是一个建立、记录并公开发布的机制，以便每个人都知道检查了什么以及如何检查。它不需要检查所有内容。面对1.38亿条记录，谁也做不到，也没有人提出这种要求。它可以基于触发机制运作，而最明显的触发机制就是数据量。当一个国单次提交大量文件（比如单批次超过几百份）时，这些记录将在上线前被扣留。总秘书处将从该批次中随机抽取一部分文件，并要求录入国提供每个抽样文件背后的证据：盗窃警报的警方报告，或是取消护照的决定。如果证据确凿，该批次即可上线。如果不成立，则不能上线。这就是CCF在接到申请人投诉时已经执行的检查，一次处理一份文件；区别在于，这是在标记到达边境之前进行检查，而不是在多年之后。一个刚易主的城市中某个办公室报告被盗的24,000本护照，原本根本无法通过这样的检查。

法院判决的规则本无法触及叙利亚的案例，因为该案例伪装成了失窃。但一个带有数量触发机制的公开机制则可以。在国际刑警组织拥有这两者之前——即针对旅行证件的成文规则以及记录在案并公开的合规机制——下一次的24,511本护照事件只是时间问题。

查理·马格里是 Otherside，这是一家专门处理国际刑警组织和国际刑警组织档案控制委员会相关事务的律师事务所。他曾任国际刑警组织档案控制委员会秘书处的法律官员。