24,511本叙利亚护照：国际刑警组织的SLTD数据库仍存在被滥用的风险

2026年9月5日，叙利亚内政部宣布，国际刑警组织已撤销针对24,511本叙利亚护照的通告。该声明由内政部国际合作司司长阿卜杜勒·拉希姆·贾巴拉上校发布，并由《Enab Baladi》和《The New Arab》等多家媒体进行了报道。他讲述的经过很简单。 2024年11月，就在阿勒颇沦陷后不久，阿萨德政府报告称该市一家出入境和护照办公室的护照被盗。但事实上，这些护照并未被盗。它们是按正常程序签发并交付给持有者的，随后这些持有人在近两年的时间里，一直持着被全球所有边境口岸被要求视为“被盗”的证件旅行。其中一些人被拘留，另一些人的护照则被没收。 据《Enab Baladi》报道，贾巴拉表示，要解除该警报，需要国际刑警组织大马士革分局——如该部所称——通过与总秘书处保持持续联系，付出“持续不断的努力”，最终“核实该警报有误，且基于不准确的事实”。

这一切背后的工具是国际刑警组织（INTERPOL）的“被盗和丢失旅行证件”数据库，简称SLTD。几年前，土耳其曾利用该数据库针对其海外反对派。而叙利亚前政府如今实际上也利用了该数据库，针对的正是它刚刚失去的民众。 在此期间，该数据库的安全保障措施似乎未见任何明显变化，而2024年10月提交给美国赫尔辛基委员会——在关于打击威权主义滥用国际刑警组织权力的简报会上——的两项提案，至今仍搁置未决。

什么是SLTD数据库

SLTD数据库收录了被报告为被盗、丢失、吊销、失效或被盗的空白旅行证件和身份证明文件的记录。我们在2024年的一篇文章中对此数据库及其被滥用的方式进行了描述。 此后，相关数据持续增长。国际刑警组织目前估计该数据库记录约1.38亿条，而当时仅约9900万条。2023年，该数据库被查询36亿次，返回232,423条匹配结果。国际刑警组织的工具中，鲜有像它这样被频繁使用的，原因很简单：边防人员在旅客递交护照的瞬间就会立即进行查询。

关于其运作方式，有两点值得关注。只有签发国才能通过其国家中央局或其他授权机构录入文件。而且，与通告不同，该系统不进行发布前的审查。每份通告请求在发布前都必须由总秘书处审查是否符合规定（《数据处理规则》第77条）；这一工作由2016年成立的“通告与传播工作组”负责。 《规则》中针对SLTD记录并未规定任何类似的条款。国际刑警组织关于该数据库的官方页面仅描述了记录的录入和检索方式，仅此而已。关于SLTD数据审查的公开信息仅有一句采访内容和一段信函内容，我们将在下文中详细讨论。

分类方式同样至关重要。该数据库最初是针对被盗和遗失证件建立的。如今，它还收录了被报告为已撤销或无效的证件，这使得原本用于查获伪造护照的工具，变成了政府记录其决定取消护照——而该护照实际上仍由持有人随身携带——的平台。国际刑警组织档案监督委员会在就“无效”类别（该类别原本指过期、损坏或销毁的证件）征求意见时，察觉到了这一问题。该委员会在2018年活动报告中指出，“担心该类别可能被滥用，或者可能未包含关于文件为何被宣布无效的说明。”总秘书处的回应是更新了SLTD标准操作程序——这是一份从未公开的内部文件。

土耳其的先例

土耳其展示了该数据库如何被政府用于打压反对派。据“Disclose”组织称，在2016年未遂政变后，土耳其当局以政治理由吊销了数十万本护照，并将其中部分护照信息录入SLTD系统。2019年2月，“Nordic Monitor”公布的泄露情报文件描述了这一做法。 那些已离开本国的人是在国外边境才得知这一情况的。两名律师阿里·伊尔迪兹（Ali Yildiz）和本·基思（Ben Keith）于2023年7月在《Just Security》上详细阐述了这一运作机制，并指出土耳其宪法法院曾三次裁定，吊销护照和实施旅行禁令必须获得法院命令。但相关记录仍被录入系统。

伊尔迪兹和基思之所以写这封信，是因为此前25名人权律师和维权人士于2023年6月5日发表了一封公开信，要求秘书长在落实进一步核查措施之前，暂停土耳其访问该数据库的权限。该信还提出了一项更具长远意义的要求：参照“通告与扩散特别工作组”针对通告所建立的机制，为SLTD条目设立一个审查机制。他们的论点涉及激励机制。 土耳其使用红色通缉令的权限早在2018年就已受到限制。任何仍希望追捕海外异见人士的国家，都会寻找审查最宽松的渠道，而SLTD正是这样的渠道。秘书长于2023年6月23日作出了答复。 他驳回了相关指控，指出SLTD数据必须像其他任何数据一样符合国际刑警组织《章程》及相关规则的要求；他写道，总秘书处“始终保持警惕”，此前已对各国国家中心局采取过纠正措施，“包括针对上传至SLTD数据库的数据”；并提醒申请人可向中央协调委员会（CCF）行使查阅权。但他并未采纳关于建立审查机制的提议。 纠正措施是国际刑警组织针对数据滥用的标准回应，但这种措施本身也存在问题：国际刑警组织几乎从未透露哪些国家受到此类措施约束、原因何在以及持续时间多长——查理·马格里（Charlie Magri）今年早些时候在《哈佛国际法杂志》上发表的一篇合著文章中曾对此进行过论述。

该问题的严重程度直到后来才得以揭露。2024年11月，《纽约时报》报道称，土耳其和白俄罗斯已将该数据库“变成一种骚扰异见人士或使其滞留国外的武器”，国际刑警组织曾一度阻止土耳其使用该数据库，且白俄罗斯正处于特别监控之下。国际刑警组织通告审查小组负责人向该报透露，国际刑警组织也在研究如何加强对护照数据库的监督。 此后再无相关报道。直到2026年1月，Disclose援引了一份其获得的国际刑警组织内部文件。2016年至2021年间，近7.4万份土耳其护照和旅行证件已被从数据库中删除。根据同一份文件，土耳其在2023年又记录了560份此类文件，国际刑警组织本身均认为这些文件存在问题。 2021年，国际刑警组织对土耳其实施了纠正措施，Disclose将其描述为对其“红色通缉令”和信息传递的强化监督。这些措施在不到三年的时间内就被撤销。Disclose援引的2025年1月一份来自纠正措施小组的备忘录指出，“来自安卡拉的请求继续带来挑战”，并且“尽管在统计数据方面有所改善，但不合规率仍高于大多数国家”。 该备忘录讨论的是土耳其的请求总体情况，并未特别提及SLTD。

因此，针对土耳其的问题，最终是通过事后删除相关条目、暂时封锁访问，以及实施了一段现已结束的整改措施来解决的。此事并未出台任何公开规定。

叙利亚，2024年至2026年

叙利亚的情况也符合这一模式，只是有一个转折：当初录入这些信息的政府已经不复存在。该国国家中央局本身曾于2012年12月至2021年10月期间受到国际刑警组织的纠正措施，直到2021年10月，国际刑警组织总秘书处才在承诺“将继续密切监控该国家中央局的活动”的前提下解除了这些措施。 三年后，该国家中心局提交了这批记录。阿萨德政府在失去阿勒颇控制权后不久，便报告称有24,511本护照被盗。无论其真实意图为何，这一举动导致刚被反对派控制的地区内24,000余人的证件被标记。 这些记录一直有效，直至2024年12月大马士革沦陷，并在此后的二十一个月内持续有效。2026年9月，应继任政府的要求，在该政府所称的与总秘书处进行持续跟进之后，这些记录才被移除。

请注意，国际刑警组织方面提交的这些记录中，哪些是正确的，哪些又存在问题。这些记录是根据规定由签发国提交的，因此从表面上看是合规的。它们是以批量形式提交的。而且，受影响的人根本无从知晓。当护照被列入SLTD系统时，不会有任何通知，也没有摘要，旅客完全无法察觉。人们第一次得知此事，往往是边境官员在屏幕上看到相关信息的时候。 该部表示，由于该警报，有人在多个国家被扣留并被没收护照；但并未说明具体人数、地点，以及这些护照是否已全部归还。

这便引出了本案的关键问题：在国家中央局录入记录与边防官员看到警示标记之间，是否会进行任何核查？由谁来核查？又依据什么标准进行核查？国际刑警组织曾就这一问题作过一些笼统的表述，其规章制度中的相关规定则更为简略。以下将分别列出这两方面的内容。

无规则的评论

国际刑警组织确实表示会对SLTD数据进行审查。通告与扩散工作组的法律顾问协调员卡拉·德尔·唐纳（Carla Delle Donne）向《国际刑警组织聚焦》表示，该团队的主要工作重点是通告和扩散，“但我们也会审查记录在其他工具中的合规数据，例如我们的‘被盗和丢失旅行证件’数据库。”

再加上秘书长2023年的信函——其中提到了警惕性以及以往采取的纠正措施——这就是关于该主题的全部公开记录。这两份文件均未说明何时查阅记录、基于何种触发条件、依据何种标准，以及由谁来查阅。面对1.38亿条记录以及每次成万成千地涌入的新条目，特别工作组显然无法逐一审查，国际刑警组织也从未声称自己能做到这一点。 目前尚无关于SLTD条目中经审查、被拦截或删除的数量数据，尽管国际刑警组织如今已针对通告和扩散信息公布了此类具体数据。

底层的规则则更为模糊。秘书长在回复2023年的公开信时写道，SLTD信息与国际刑警组织数据库中的所有数据一样，“必须符合《国际刑警组织章程》及相关规则所规定的条件”。这话没错，但究竟是哪些条件？ 对于SLTD而言，这些条件只能是《数据处理规则》中适用于系统内每一项数据的一般原则：关于处理目的的第10条、关于合法性的第11条、关于质量的第12条。根据第11条和第12条，录入国应对其录入信息的合法性和准确性负责，而总秘书处则必须“建立机制和工具以确保合规”。 仅此而已。通告有其独立的条款（第73至96条），扩散通知也有其独立的条款（第97至101条）。 关于旅行证件则完全没有相关条款：既未规定一国在将护照登记为被盗、被撤销或无效前必须提供哪些证明，也未规定当24,511份此类记录一次性涌入时，国际刑警组织应采取何种措施。取而代之的是标准操作程序，这些程序是在2018年CCF提出关切后修订的，但从未公开发布。

叙利亚正是这一安排的试金石，结果已有案可查。在失去第二大城市后的几天里，一个濒临崩溃的政府报告称一次性有24,511本护照被盗，而这些记录却在系统中滞留了二十二个月之久。如果对SLTD记录确实进行了合规审查，那么此次事件显然并未被发现。新政府不得不就此提出问题，即便如此，也耗费了该部所称的“持续努力”才将这些记录移除。

个人申诉途径的情况也好不到哪里去。数据库中被标记的任何人都可以向CCF申请查阅数据并要求删除。由于没有适用于SLTD的特定条款，委员会只能依据第11条和第12条，要求记录国提供法律依据及记录背后的理由。 两项已公布的裁决展示了这一流程的实际运作情况。在CCF-2019-04案中，一本被记录为在机场被吊销并扣押的护照最终被删除，原因是该国援引的条款涉及护照的签发而非吊销，且尽管委员会多次要求，该国始终未提供吊销决定或逮捕令。在CCF-2024-03号裁决中，该条目被保留：该国出示了禁止申请人出境并注销其护照的法院裁决，而申请人关于护照被滥用的证据仅为一篇报纸文章及其本国关于SLTD（旅行限制措施）的一般性报告，委员会认为这些材料与其个案毫无关联。因此，虽然补救措施确实存在，但整个流程只能针对提交申请的个人逐本护照进行处理，且进展缓慢。 《CCF章程》规定，委员会须在四个月内对查阅请求作出裁决，并在九个月内对删除请求作出裁决（第40条）。但委员会已无法遵守这些时限。其2024年报告显示，30%的删除请求处理时间超过九个月，是前一年的两倍，且主席表示，在情况好转之前，这一状况还会进一步恶化。 对于护照被标记的人来说，这意味着在申请流程推进期间，将有近一年的时间——通常甚至更久——无法出行。

这一切都并非新鲜事。2024年10月29日，当被问及能否防止数据库被滥用时，Otherside创始人查理·马格里（Charlie Magri）向美国赫尔辛基委员会提出了同样的两点看法（相关问答内容见官方记录）。 第一：国际刑警组织应制定明确的SLTD数据录入规则，并将其纳入《数据处理规则》，其中包括在将护照记录为被吊销前必须获得法院裁决的要求，以确保该记录基于法律依据而非政治考量。 第二：鉴于数据量庞大，在录入前逐条核查并不现实，因此国际刑警组织至少应建立审查机制，对数据进行基本核查。但这两点均未落实。来自一个正处于战败边缘的国家的一批24,511条记录，几乎是任何人能想到的最明显需要进行基本核查的案例。但据目前所知，这批记录并未经过任何可查证的核查。

这将使国际刑警组织处于何种境地

“红色通缉令”如今在发布前都会经过审查，国际刑警组织公布的驳回统计数据表明，这种审查是切实存在的。2024年，“蓝色通缉令”和“绿色通缉令”也开始实施发布前审查。每当一个渠道被收紧，压力就会转移到下一个渠道。SLTD是国际刑警组织最重要的工具之一，也是被查询频率最高的工具之一，但围绕它的书面规则却最少，而且在边防官员查看之前，旅客无法看到相关记录。 土耳其曾揭露过这一漏洞。叙利亚则从相反方向再次暴露了这一漏洞：一个岌岌可危的政权对刚刚失去控制的民众的文件进行了标记，而这些标记的存在时间甚至比该政权本身还长了近两年。

国际刑警组织已经获得了所需的文本，而两项赫尔辛基提案分别针对两个不同的空白领域。

第一个空白在于规则。《数据处理规则》对通知、传播和分析文件规定了条件；而旅行证件则需要单独制定一条条款。该条款将明确规定，在将护照记录为被吊销、失效或被盗之前，一国必须提供哪些证明材料；同时规定，若护照已被吊销或作废，则必须有法院判决书，以确保相关记录基于法律依据而非政治考量。 此类规则经一次制定并由大会通过后，自生效之日起即对所有国家中央局具有约束力。

第二个缺口在于合规机制，仅靠一条规则本身无法填补这一缺口。通知中已明确了相关机制：工作组、其评估标准以及已公布的拒绝处理数据。而SLTD仅在一篇采访中提到了一句话，并在一封信中写了一段话。我们需要的是一个经过建立、记录并公开的机制，以便所有人都清楚检查的内容及方式。它不必对所有内容都进行检查。 面对1.38亿条记录，没有人能做到这一点，也没有人要求做到这一点。该机制可以基于触发条件运作，而最明显的触发条件就是数量。当一个国家一次性提交大量文件时——例如单批次超过几百份——这些记录将在上线前被暂缓处理。 总秘书处将从该批次中随机抽取文件样本，并要求登记国提供每份被抽样文件背后的证据：例如盗窃的警方报告，或吊销护照的决定书。若证据成立，该批次即予发布；若证据不成立，则不予发布。这正是CCF在申请人投诉时所进行的逐份文件核查；不同之处在于，这种核查是在标记信息抵达边境之前进行，而非数年之后。 在刚刚易主的某座城市，某办事处报告的2.4万本被盗护照，根本无法通过这种审查。

如果采用“法院裁决规则”，这起被包装成盗窃案的叙利亚案件本不会受到影响。而如果采用一种设有数量阈值的公开机制，情况则会不同。在国际刑警组织同时具备两项措施——即关于旅行证件的书面规定，以及其已记录并公开的合规机制——之前，接下来那24,511本护照的问题只是时间早晚的问题。

查理·马格里是Otherside的创始人，这是一家专门处理国际刑警组织和CCF事务的专业律师事务所。他曾是国际刑警组织档案控制委员会秘书处的法律官员。